宋玉春

        摘要：中国应根据自身国情实现能源转型发展，而不是照搬或者仿效德国能源转型方案。

        2019年11月21日，《德国从煤炭到可再生能源的公平转型路线图》中文版在京发布。该报告提出：德国将在2038年全面淘汰煤电，并制定了“退煤”路线图。德国煤电淘汰计划不仅将对该国整个能源政策产生深远影响，对世界其他国家乃至全球的能源政策也将带来一定的冲击。参加此次发布会圆桌讨论的专家认为: 由于中德国情不同、发展阶段有别，中国不能完全仿效德国淘汰煤电。即便如此，德国“退煤”对中国能源转型有很大的借鉴意义。

        为实现减排目标德国将逐步淘汰煤炭

        德国此次对能源政策进行深度调整，并非一时心血来潮，而是因其经济和社会背景决定，不得不壮士断腕，与曾对其经济做出极大贡献的煤电说拜拜。

        德国退煤的最大压力和动力来自其二氧化碳减排目标实现极为困难。几十年来，德国经济都依赖于褐煤和硬煤作为能源。德国一直致力于进行二氧化碳减排，今年来更是加大力度，采取多种措施。德国联邦议院11月15日通过《气候保护法》，首次以法律形式确定德国中长期温室气体减排目标，包括到2030年时应实现温室气体排放总量较1990年至少减少55%。这意味着碳排放量必须从2018年的约8.66亿吨减少到下一个十年末的5.63亿吨。而2020年相比1990年减排40％的目标实际已经确认不可能实现。根据统计，2018年德国煤电占总发电量的35.4%，如果不退煤，到2020年，德国二氧化碳减排仅比1990年降低33.2%，离之前制定的40%的减排目标相差甚远；到2030，其二氧化碳减排仅比1990年降低41.7%，根本无法实现降低55%的目标。因此，要想实现降低55%的减排目标，摆在德国面前只有一条路，那就是逐步并最终退出煤电。

        德国制定淘汰煤电的计划并非纸上谈兵，而是科学制定的。德国是传统的制造业大国，能源结构曾很大程度上依靠燃煤火电与核电。由于国民环保意识增强、能源转型需求大、寻找新增长点以提振德国经济发展等多方因素考虑，德国在21世纪初开始大力推行能源结构转型，如今已经初见成效，可再生能源比例越来越大。去年，德国可再生能源发电占总发电比例达40%以上，首次超过煤电。在全球各国可再生能源产能的比较中，德国2018年可再生能源产能为113吉瓦，名列全球第三，紧随中国（404吉瓦）和美国（180吉瓦）之后。其中风能产能在德国占59吉瓦，太阳能占45吉瓦，生物能占8.4吉瓦，其他可再生能源占0.6吉瓦。在可再生能源的人均产能比较中，德国也名列前茅，其人均产能为1.4千瓦。全球可再生能源人均产能仅为0.2千瓦，中国为0.3千瓦，美国0.6千瓦，欧盟的平均值为0.7千瓦。德国在此项排名中和瑞典并列排名第三，仅次于冰岛与丹麦。可见，未来可再生能源发电完全可以弥补煤电退出带来的缺口。

        德国淘汰煤电还有着广泛的民意支持。德国民众非常支持政府减排二氧化碳和发展可再生能源。德国能源转型强调的，并非是由上而下政府行政命令的执行，而是强调公民参与的重要性。参与的内容并非只有执行层面，如家庭节能、使用再生能源等，更强调公民、政府、企业都能在能源转型过程中认清目标。德国能源转型策略也必须与社会沟通，释疑居民对再生能源的怀疑态度和解释风险评估结果，推动居民主动节能意识等。例如德国居民用户每用一度电，需要缴纳可再生能源附加费，由于居民认识到可再生能源对环境有利，大部分愿意承担这笔费用。日本福岛核事故发生后，德国民众强烈呼吁弃核电，促使默克尔迅速改变立场，延续绿党能源政策的思维，并提出比绿党更有前瞻性的计划，在确保能源供应、减少碳排、和维持合理电价的前提之下，逐步提高可再生能源比例，使德国2050年前转型成高能源使用效率和能源体系为可再生能源为主体的工业大国。此次退煤方案，德国政府力图保证工人零失业，使煤矿开采区保有足够的时间和资源来适应转变。为此，德国联邦政府每年将从预算开支中划拨20亿欧元，这在一定程度上可以理解为德国对其统一以来结构性政策失败的补偿，特别是东德地区，从而赢得该地区民众的支持。

        科学谨慎制定“退煤”方案

        为避免经济动荡及其他相关社会问题对煤炭相关企业工人造成困扰，德国启动了如何从煤炭过渡到清洁能源的政治议程。2018年夏季，德国成立了“增长、结构变化和就业委员会”（也称“煤炭委员会”），以制定科学合理的“退煤”方案。为保证照顾各方利益不受损害，委员会组成具有广泛的社会和经济利益代表性。该委员会共有31名成员，来自能源部门、褐煤矿区、工业、环境组织、工会、科学界和联盟政党的代表。在关键利益相关方深入讨论之后，2019年1月，煤炭委员会提出了到2038年逐步淘汰燃煤发电的全面路线图。

        该路线图包括以下五要素战略。

        要素A——逐步淘汰煤炭。根据委员会建议，德国将不再建设新的燃煤发电厂和露天矿。此外，现有燃煤发电厂最迟应于2038年前陆续关闭。在2032年，应评估是否可以将淘汰时间点提前至2035年。这一计划意味着，在现有措施和预期市场动态的基础上，逐步淘汰燃煤发电的速度将远远快于正常情景下的速度。

        要素B——支持传统矿区的转型。借助于对先进能源系统的投资、运输和数字化基础设施的扩建，以及推动创新活动，新的就业和经济机会将在煤炭开采地区涌现。此外，还应采取措施，保证露天矿退役善后工作，降低这些地区的相应处置成本风险。

        要素C——使电力系统更加现代化。燃煤发电厂发电量的下降将主要通过可再生能源来替代。到2030年，可再生能源发电量占德国总发电消费的65%。应专门立法，鼓励灵活的的热电联产系统对燃煤发电厂的逐步替代。由此产生的欧洲排放交易体系内的冗余二氧化碳配额应取消。为了确保电力供应的安全，目前的容量战略储备机制在中期仍应使用。如果市场机制没有激励新增容量建设，那么应重新审视和修订目前单一能量的市场计划。电网必要的扩建和现代化也应及时进行。

        要素D——减轻受影响者的困难。确保以社会可接受的方式实施。防止解雇，支付提前退休补偿，为煤矿工人提供再培训和就业重新配置。补偿家庭用电，部分补偿消费者由于退煤造成电价上涨的损失。与电厂运营商达成一致以实现淘汰，同时电厂运营商将因其资产提前关闭而得到补偿。

        要素E——监测和调整措施。根据具体标准进行密切监测，并记录在2023年、2026年和2029年的进度报告中。设立独立专家小组评估进展情况。联邦内阁决定进度报告，并提交议会。如果措施执行存在问题，进行持续调整。

        如果该路线图得到完全实施的话，德国将成为世界上第一个淘汰燃煤发电并实现可再生能源替代的国家。根据该路线图的设计，2030年德国燃煤电厂的容量将减少到1700万千瓦，可再生能源比例提高到65%，德国很有可能在2030年实现能源部门的气候目标。

        德国“退煤”中国仅可借鉴不能仿效

        德国“退煤”之路看起来很美，同样是能源消费大国，中国能不能走同样的能源转型路呢？参加此次发布会圆桌讨论的专家普遍认为，中国能源转型应根据自身国情实现能源转型发展，而不是照搬或者仿效德国能源转型方案。

        能源转型未来的方向趋同，不同的只是模式和路径。国务院发展研究中心产业经济研究部部长赵昌文指出，每个国家都有自己的资源禀赋，所以能源转型肯定不会是一个模式。能源转型是一个渐进的过程，最重要的是供给侧和需求侧技术进步和商业创新。煤炭在中国不仅仅是能源部门还是工业部门，有大量的人就业，而德国在煤炭和煤电两个领域工作的人加起来不到3万人，而在中国有几百万人。中国在煤炭领域的转型最有可能实现的模式是德国模式+美国模式+中国特色，高比例的可再生能源在中国会出现，高比例的天然气在中国也会出现。

        一个国家的能源转型模式必须符合本国国情。中国能源转型既不可能采用以技术创新和企业家精神推动非常规油气的美国模式，也没基础采用消费者主动节能的日本模式，更不能照搬以提高能源成本为代价坚决弃核弃煤的德国模式。民德研究院院长陈卫东认为，让煤炭退出中国能源结构不现实，目前煤炭占中国一次能源消费总量的大半壁江山。未来，煤炭消费比例肯定呈下降趋势。即便如此，在可预期时间内，中国能源结构能呈现煤炭、油气和可再生能源三分天下格局就相当不容易。

        中国的国情与德国不同，发展模式也不会相同。北京师范大学环境学院教授、全球环境政策研究中心主任毛显强表示，德国与中国不同，早年已经经历过环境污染和水污染且已经解决，目前的主要任务首先是减碳，而中国当下面临紧迫的环境污染和减碳双重压力。中国的煤炭行业与德国相比，规模更大，电力对煤炭的依赖性更高，行业就业人数更多，经济下行压力也大，所以在进行减煤化时要特别重视对国民经济的综合影响。中国可以密切跟踪和观察德国执行此报告的具体情况，学习其中的经验和教训，比如推动这样的一个战略目标的实现需要采取哪些政策措施、应用哪些经济政策工具和设计等等。

        能源政策的制定涉及方方面面，需综合考虑利益相关方的利益，这样制定的政策才能执行落实得好。国网能源研究院副院长蒋莉萍认为德国制定政策的过程有很多地方值得中国借鉴。一是国家在制定战略性政策时，应该怎么做。德国成立煤炭委员会，委员会内的31名成员来自能源部门、褐煤矿区、工业、环境组织、工会、科学界和联盟政党代表，提高了决策过程中的公开性、广泛参与性与均衡性。二是报告的退煤方案致力于实现煤炭地区和从业者的公平转型。三是报告充分讨论了来自各方的意见，并将这些不同的意见甚至批评附后。四是报告中提出的退煤五要素从方法论的视角为中国减煤问题提供了新思路。

        煤电的转型不仅仅涉及到煤炭和电力，还涉及到社会方方面面，所以不能就煤谈煤，就煤电谈煤电，必须从经济社会系统的角度考虑问题。中国电力企业联合会常务副理事长王志轩指出，德国的能源转型对中国能源转型是一个方向性的引导，报告中提到在研究煤炭和煤电转型时，要注意公平的转型，这点非常值得我们学习。报告中提到的监测、评估和调整这项措施非常好，因为无论是技术的发展还是社会的发展变化都很快，特别是新能源的发展，我们不能直接定义未来20年、30年要做到什么程度，应该根据变化的情况不停修正进程。